Ma che cos’è questa «resilienza»? Un’esplorazione del concetto nella prospettiva del diritto delle amministrazioni pubbliche

SOMMARIO: 1. L’erompere del lemma «resilienza» tra esaltazioni e denigrazioni, usi e abusi: un tentativo di messa a fuoco, sul piano giuridico, con riferimento alle amministrazioni pubbliche. – 2. Una preliminare distinzione. – 2.1. La resilienza degli oggetti di amministrazione. – 2.2. La resilienza dei soggetti di amministrazione. – 3. Considerazioni di sintesi: la fisionomia essenziale della resilienza amministrativa (oggettiva e soggettiva); la riconoscibilità di un emergente “principio di resilienza” come ipotesi di lavoro. – 4. La resilienza amministrativa tra rischio ed emergenza. ABSTRACT IN ITALIANO. Il saggio tenta di mappare, rispetto alle amministrazioni pubbliche, contesti d’uso e ancoraggi ordinamentali della «resilienza», per contribuire a una messa a fuoco di tale concetto che ne riduca, nei limiti del possibile, l’indeterminatezza e la nebulosità, dovute a un impiego del termine ormai pervasivo ma poco sorvegliato e talora disinvolto, se non acritico. Muovendo dai molteplici richiami alla «resilienza» operati dal diritto vigente e vivente, e dal confronto con le presupposte categorie elaborate dalle discipline extra-giuridiche di riferimento, lo scritto propone innanzitutto di distinguere tra resilienza oggettiva (sul piano degli oggetti di amministrazione) e resilienza soggettiva (sul piano dei soggetti di amministrazione). Questa distinzione è trasversale alle dimensioni dell’azione e dell’organizzazione amministrativa, sicché tanto la resilienza oggettiva quanto la resilienza soggettiva richiederanno alle pp.aa. di sviluppare sia una resilienza procedurale e sostanziale (nell’agire nei confronti degli amministrati) che una resilienza organizzativa (nel relazionarsi delle figure, strutture ed entità amministrative tra loro). In una prospettiva di sintesi, il saggio ricostruisce alcuni tratti che potrebbero connotare, nel suo complesso, la resilienza (oggettiva e soggettiva), e assume come ipotesi di lavoro la possibilità di individuare all’interno dell’ordinamento giuridico un emergente principio di resilienza, in grado di orientare la condotta amministrativa. L’ipotizzato principio di resilienza non scaturirebbe ex nihilo: esso sarebbe inferibile sia “dal basso”, per abduzione dai pur eterogenei, limitati e frammentari materiali di diritto positivo sinora emersi; sia “dall’alto”, per specificazione, proiezione e intersezione di diversi principi generali del diritto amministrativo (ad esempio, i principi di buon andamento, efficacia, tempestività, continuità, sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, prevenzione e precauzione, programmazione e pianificazione, sviluppo sostenibile). Pur essendo per molti aspetti derivabile dall’interrelazione di principi esistenti, il principio di resilienza sembra avere un quid proprium in grado, almeno in parte, di caratterizzarlo e differenziarlo. Sul piano dei presupposti, esso si riferisce a turbolenze e destabilizzazioni di sistema, attuali o potenziali, tali da poter mettere gravemente in crisi l’amministrazione pubblica, siano esse estremamente acute nel breve periodo ma temporanee e transitorie («shock»), o invece meno acute e repentine ma profonde, radicali, foriere di trasformazioni tendenzialmente irreversibili nel medio/lungo periodo («persistenti cambiamenti strutturali»). Sul piano delle conseguenze, il principio di resilienza richiede di amministrare con modalità che non sarebbero immediatamente o direttamente ricavabili da altri principi, ad esempio attraverso la previsione strategica (intesa come esplorazione di multipli scenari futuri in termini di foresight, dunque non riducibile alle ordinarie attività di programmazione o pianificazione) e le sperimentazioni istituzionali; o con modalità che potrebbero addirittura apparire in contraddizione con altri principi (si pensi a quelli di efficienza e di economicità), ad esempio la ridondanza amministrativa. Nelle conclusioni, si valuta se, e in che modo, la «resilienza» si correli ai concetti di «emergenza» e «rischio» nel diritto amministrativo, alla luce delle transizioni che le pp.aa. sono chiamate ad affrontare. ABSTRACT IN INGLESE. The paper aims to map, regarding public administrations, some contexts of legal use and normative references concerning «resilience», to contribute to reducing the vagueness and nebulousness of this concept to the possible extent, due to the term current use that is pervasive but careless and sometimes casual, if not uncritical. Stemming from the multiple calls for «resilience» made by in force and living law and comparing with the presupposed categories elaborated by the extra-legal disciplines of reference, the paper proposes to distinguish between objective resilience (on the level of the objects of administration) and subjective resilience (regarding the administration as subject). This distinction cuts across to the dimensions of administrative action and organization, so that objective and subjective resilience will require the public administration to develop both procedural and substantive resilience (in acting towards the people) as well as an organizational resilience (concerning relations among administrative bodies, structures and entities). In a synthesis perspective, the paper points out some features that could characterize resilience (objective and subjective) as a whole, assuming as a working hypothesis the possibility of identifying an emerging principle of resilience within the legal system, able to guide the administrative behaviour. This assumed principle of resilience would not arise ex nihilo: it could be inferable both ‘from the bottom up’, by abduction from the heterogeneous, limited and fragmentary materials of positive law that have emerged so far; both ‘from the top down’, by specification, projection and intersection of various general principles of administrative law (such as the principles of good performance, effectiveness, timeliness, continuity, subsidiarity, differentiation and adequacy, prevention and precaution, programming and planning, sustainable development). While largely derivable from the interrelation of existing legal principles, the principle of resilience, however, seems to have a quid proprium capable of characterizing and differentiating it, at least partially. The conditions for its application are linked to turbulences and system destabilizations, current or potential, such that they can seriously unsettle the public administration, whether they are extremely acute in the short term but temporary and transitory («shocks»), or on the other hand, less acute and sudden but deep, radical, harbingers of transformations that tend to be irreversible in the medium/long term («persistent structural changes»). In terms of consequences, the principle of resilience requires public administrations to act in ways that would not be immediately or directly inferable from other legal principles, such as strategic foresight (understood as the exploration of multiple future scenarios in terms of foresight, thus not reducible to ordinary programming or planning activities) and institutional experimentation; or in ways that might even appear to contradict other legal principles (e.g. those of efficiency and economy), such as administrative redundancy. In the conclusions, the paper considers whether, and how, «resilience» is related to the concepts of «emergency» and «risk» in administrative law, against the background of the transitions that public administration has been facing.