Il contributo si interroga circa la qualificazione giuridica dell’affidamento a terzi dei servizi aggiuntivi negli istituti e luoghi della cultura di appartenenza pubblica. Muovendo dall’esame della disciplina normativa e degli orientamenti giurisprudenziali, la nozione di “servizi aggiuntivi” nell’ambito dell’ordinamento dei beni culturali viene ricostruita a partire dall’innovativa scelta di politica del diritto compiuta dalla cd. legge “Ronchey” e seguendone l’evoluzione ad opera dei relativi regolamenti attuativi e dei successivi interventi del legislatore, sino all’approdo rappresentato dall’art. 117 del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al D.lgs. 42 del 2004. La dottrina che ha avuto modo di affrontare la questione della natura dell’affidamento a terzi dei “servizi aggiuntivi” è orientata, in maniera assolutamente maggioritaria, nel senso di qualificare la fattispecie come appalto pubblico di servizi. Una parte minoritaria della dottrina ha invece proposto di inquadrare la fattispecie nell’ambito delle concessioni di beni pubblici. Il contributo prospetta ed argomenta una tesi ricostruttiva differente, affermando che l’affidamento a terzi dei servizi aggiuntivi deve qualificarsi non già come appalto pubblico di servizi o concessione di beni pubblici, bensì come concessione di servizi pubblici. Da tale assunto discendono importanti conseguenze, non soltanto in ordine all’individuazione del regime giuridico applicabile alla procedura di affidamento: dal punto di vista sistematico, infatti, la configurazione dell’affidamento a terzi dei servizi aggiuntivi come concessione di servizi pubblici è scelta assiologicamente non neutra, poiché essa muta, nel profondo, la “vocazione” dell’istituto. Nella logica della concessione di beni pubblici, la p.a. assume in genere la veste del proprietario che ottimizza la rendita economica delle proprie cose, cedendone temporaneamente l’uso a terzi dietro corrispettivo. Nella logica dell’appalto pubblico di servizi, la p.a. assume la diversa veste dell’acquirente che mira a spuntare le migliori condizioni dal mercato dei venditori di determinate utilitates: il rapporto è strutturalmente “a due”. La logica della concessione di servizi pubblici è differente. Qui un imprenditore privato è chiamato dalla p.a. a rapportarsi direttamente con il pubblico degli utenti/cittadini, a fornire loro un servizio ed a chiedere loro un prezzo per l’erogazione del servizio stesso. A questo punto, la comunità degli utenti diviene non più estranea al rapporto, ma protagonista a pieno titolo dello stesso. Tra l’incudine dell’utenza e il maglio dell’ente concedente, il concessionario di pubblico servizio assume un ruolo-chiave di ponte: il complesso rapporto che lega il concessionario sia agli utenti che alla p.a. non può non subire delle deformazioni strutturali rispetto ad un “normale” rapporto privatistico fondato sulla dialettica dei contrapposti egoismi, essendo sottoposto a un’irresistibile attrazione verso le logiche (e dunque le regole) tipiche dell’agire pubblicistico. L’ascrizione alla categoria della concessione di servizi pubblici appare dunque suscettibile di proiettare l’affidamento a terzi dei servizi aggiuntivi in una dimensione nuova, connotata da una più marcata “socialità”. Superare una tradizionale quanto riduttiva interpretazione del ruolo del gestore dei servizi aggiuntivi come mero “commerciante” privato esercente in luogo pubblico e riconoscere nelle attività da quest’ultimo espletate l’impressione di alcuni segni tipici della funzionalizzazione pubblicistica potrebbe contribuire a rimodellare l’istituto, nel senso di una maggiore centralità dell’obiettivo di elevare il livello di fruizione dei valori culturali (da parte dell’utenza) più ed oltre che massimizzare semplicemente i valori monetari ritraibili dall’affidamento (tanto da parte della p.a. concedente, in termini di percezione del canone d’uso, quanto da parte del gestore privato).

L’affidamento a terzi dei “servizi aggiuntivi” negli istituti e luoghi della cultura di appartenenza pubblica

MONTEDURO, MASSIMO
2006

Abstract

Il contributo si interroga circa la qualificazione giuridica dell’affidamento a terzi dei servizi aggiuntivi negli istituti e luoghi della cultura di appartenenza pubblica. Muovendo dall’esame della disciplina normativa e degli orientamenti giurisprudenziali, la nozione di “servizi aggiuntivi” nell’ambito dell’ordinamento dei beni culturali viene ricostruita a partire dall’innovativa scelta di politica del diritto compiuta dalla cd. legge “Ronchey” e seguendone l’evoluzione ad opera dei relativi regolamenti attuativi e dei successivi interventi del legislatore, sino all’approdo rappresentato dall’art. 117 del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al D.lgs. 42 del 2004. La dottrina che ha avuto modo di affrontare la questione della natura dell’affidamento a terzi dei “servizi aggiuntivi” è orientata, in maniera assolutamente maggioritaria, nel senso di qualificare la fattispecie come appalto pubblico di servizi. Una parte minoritaria della dottrina ha invece proposto di inquadrare la fattispecie nell’ambito delle concessioni di beni pubblici. Il contributo prospetta ed argomenta una tesi ricostruttiva differente, affermando che l’affidamento a terzi dei servizi aggiuntivi deve qualificarsi non già come appalto pubblico di servizi o concessione di beni pubblici, bensì come concessione di servizi pubblici. Da tale assunto discendono importanti conseguenze, non soltanto in ordine all’individuazione del regime giuridico applicabile alla procedura di affidamento: dal punto di vista sistematico, infatti, la configurazione dell’affidamento a terzi dei servizi aggiuntivi come concessione di servizi pubblici è scelta assiologicamente non neutra, poiché essa muta, nel profondo, la “vocazione” dell’istituto. Nella logica della concessione di beni pubblici, la p.a. assume in genere la veste del proprietario che ottimizza la rendita economica delle proprie cose, cedendone temporaneamente l’uso a terzi dietro corrispettivo. Nella logica dell’appalto pubblico di servizi, la p.a. assume la diversa veste dell’acquirente che mira a spuntare le migliori condizioni dal mercato dei venditori di determinate utilitates: il rapporto è strutturalmente “a due”. La logica della concessione di servizi pubblici è differente. Qui un imprenditore privato è chiamato dalla p.a. a rapportarsi direttamente con il pubblico degli utenti/cittadini, a fornire loro un servizio ed a chiedere loro un prezzo per l’erogazione del servizio stesso. A questo punto, la comunità degli utenti diviene non più estranea al rapporto, ma protagonista a pieno titolo dello stesso. Tra l’incudine dell’utenza e il maglio dell’ente concedente, il concessionario di pubblico servizio assume un ruolo-chiave di ponte: il complesso rapporto che lega il concessionario sia agli utenti che alla p.a. non può non subire delle deformazioni strutturali rispetto ad un “normale” rapporto privatistico fondato sulla dialettica dei contrapposti egoismi, essendo sottoposto a un’irresistibile attrazione verso le logiche (e dunque le regole) tipiche dell’agire pubblicistico. L’ascrizione alla categoria della concessione di servizi pubblici appare dunque suscettibile di proiettare l’affidamento a terzi dei servizi aggiuntivi in una dimensione nuova, connotata da una più marcata “socialità”. Superare una tradizionale quanto riduttiva interpretazione del ruolo del gestore dei servizi aggiuntivi come mero “commerciante” privato esercente in luogo pubblico e riconoscere nelle attività da quest’ultimo espletate l’impressione di alcuni segni tipici della funzionalizzazione pubblicistica potrebbe contribuire a rimodellare l’istituto, nel senso di una maggiore centralità dell’obiettivo di elevare il livello di fruizione dei valori culturali (da parte dell’utenza) più ed oltre che massimizzare semplicemente i valori monetari ritraibili dall’affidamento (tanto da parte della p.a. concedente, in termini di percezione del canone d’uso, quanto da parte del gestore privato).
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