PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO E INTERPRETAZIONE AUTENTICA. I. Questioni presupposte di teoria del provvedimento

L’indagine ha ad oggetto il problema dell’interpretazione autentica del provvedimento amministrativo. Si tratta di un tema sul quale non esistono precedenti studi monografici nella letteratura amministrativistica. La ricerca è articolata in due parti distinte (vol. I e vol. II). Il volume I è dedicato all’esame di alcune questioni presupposte, complesse sul piano dogmatico, che assumono rilevanza prioritaria e decisiva per lo studio del fenomeno dell'interpretazione autentica del provvedimento amministrativo. Viene affrontato, innanzitutto, il problema della delimitazione dei confini della nozione di «provvedimento amministrativo», essendo quest’ultimo ad un tempo oggetto (provvedimento interpretato) e soggetto (provvedimento interpretante) dell’interpretazione autentica. Il tentativo di fornire una ridefinizione esplicativa della nozione muove dalle indicazioni fornite dal diritto positivo (L. 241/1990 e D.lgs. 104/2010) e perviene ad esiti non coincidenti con quelli prospettati dalle varie opinioni dottrinali in campo, soprattutto in relazione al modo di intendere caratteri quali la concretezza e l’autoritatività del provvedimento e di qualificare gli effetti giuridici di quest’ultimo. Dopo aver delimitato il perimetro della nozione di provvedimento, l’indagine propone un approccio diverso a tale nozione evidenziandone la pluridimensionalità interna. La pluridimensionalità del provvedimento viene colta raffigurando quest’ultimo come punto di un ideale grafico cartesiano a tre assi: «atto», «testo» e «regola». Valorizzando il rapporto di complementarità tra le tre dimensioni, il provvedimento si espone all’indagine dottrinale non solo nelle sue sembianze di atto autoritativo (id quod iubet) ma, contemporaneamente, nel suo essere rapporto plurisoggettivo di durata prefigurato ed ordinato, prescritto come modello di comportamento in quanto regola giuridica (id quod iussum est). L’indagine assume che la distinzione tra atto di enunciazione, enunciato e significato possa risultare feconda, in chiave euristica, per ripercorrere secondo una diversa traiettoria lo studio della nozione di provvedimento amministrativo e per evidenziare il ruolo cruciale che, più di quanto normalmente si ritenga, assume l’attività di interpretazione del provvedimento stesso. Ad un atto e ad un testo significante, infatti, corrispondono più significati possibili. Ne deriva che ad un unico provvedimento amministrativo inteso come atto e come testo corrispondono più provvedimenti amministrativi intesi come regole alternative enucleabili dall’unico atto e dall’unico testo attraverso l’interpretazione, ossia altrettanti modelli alternativi di rapporto plurisoggettivo nell’esperienza sociale: tanti provvedimenti quante interpretazioni. Solo la concezione pluridimensionale del provvedimento consente di comprendere in che modo operi l’interpretazione autentica: essa non incide né sull’«atto» né sul «testo», che restano immutati, ma sulla «regola» che viene fissata selettivamente, con esclusione di tutte le altre, tra i molteplici significati che il testo è in grado di esprimere. Dopo aver messo in luce la centralità strategica dell’interpretazione all’interno della teoria del provvedimento, si affronta infine il problema dell’identificazione dei criteri da utilizzare per l’interpretazione del provvedimento. I canoni ermeneutici sono infatti il prius imprescindibile per l’interpretazione teorica (nell’accezione kelseniana) del provvedimento: quella deputata a tracciare la cornice dei significati possibili, ossia dei diversi significati tutti suscettibili di essere correttamente attribuiti al testo di un provvedimento amministrativo. A sua volta, l’interpretazione teorica, pur non coincidendo con l’interpretazione autentica, ne limita il campo di manovra e, dunque, resta fondamentale per arginare l’arbitrarietà di quest’ultima. L’indagine sottopone a critica il paradigma, dominante in dottrina e in giurisprudenza, secondo cui i criteri di interpretazione del provvedimento amministrativo dovrebbero essere mutuati, con adattamenti, dal codice civile, mediante l'applicazione analogica degli artt. 1362 e ss. In senso opposto al paradigma della mutuazione, l’indagine propone il paradigma dell’autonomia, secondo cui possono essere enucleati, dall’interno del sistema di diritto amministrativo, alcuni criteri di interpretazione propri del provvedimento, autonomi, foggiati sul peculiare statuto giuridico di quest’ultimo. Vengono distinti i criteri di interpretazione deputati a selezionare i significati possibili del provvedimento e i criteri che, tra i significati possibili, consentono l’orientamento alla valutazione dei significati preferibili.