A partire dagli anni ottanta del XX secolo il legislatore italiano ha fatto ricorso, in misura crescente, al nomen “agenzia” per designare nuove strutture amministrative preposte a settori nevralgici di attività. Di conseguenza, la dottrina ha iniziato ad interrogarsi sulle caratteristiche dell’emergente fenomeno, senza però pervenire a soluzioni condivise. La monografia assume che, nell’esperienza italiana, il significante “agenzia” connoti un’idea-processo, da tempo in corso, più o meno sotterraneamente, nella dottrina e nella legislazione: un’idea di agenzia che si va evolvendo sulla base di un processo di sedimentazione concettuale, tuttora in fieri, su più piani, al quale concorrono, sincronicamente o diacronicamente, fattori esogeni e fattori endogeni di influenza. Viene dunque assunta una prospettiva di indagine aperta al tentativo di cogliere, al di là della parzialità e caducità del dato normativo contingente, delle linee evolutive profonde, rintracciabili solo dilatando l’orizzonte della ricerca sia nella dimensione spaziale che in quella temporale. Tra i fattori esogeni, viene esaminata l’influenza esercitata da esperienze giuridiche di altri ordinamenti: in una prima fase storica, le agenzie proliferate (nel segno dell’atipicità) negli U.S.A. e (nel segno della tipicità) in Svezia; successivamente, le agenzie europee istituite in seno all’ordinamento comunitario; da ultimo, l’emulazione del modello delle Next Steps Agencies, affermatosi in Gran Bretagna a partire dal 1988 e tradotto in Italia dal D.lgs. n. 300 del 1999. Tra i fattori endogeni di codeterminazione dell’idea di agenzia nell’ambito della vicenda italiana, invece, si esamina l’intenso dibattito dottrinale e politico sviluppatosi negli anni settanta dello scorso secolo: già nel 1969, infatti, nel pieno dell’intensa (quanto breve) stagione della “programmazione economica”, il Rapporto preliminare al programma economico nazionale 1971-1975, denominato Progetto ’80, aveva proposto il varo, su larga scala, di un inedito modello di “amministrazione-agenzia”. La monografia, dopo un esame analitico della vicenda normativa delle agenzie in Italia, propone la seguente tesi. Anche il recente processo di emulazione delle Next Steps Agencies nel nostro ordinamento non ha eliso il portato della sedimentazione storico/concettuale dei decenni precedenti in ordine all’idea “italiana” di agenzia: di contro, si è verificato un interessante processo di ibridazione che ha consentito un’ulteriore evoluzione dell’idea originaria, senza tuttavia sopprimerne il nucleo essenziale di senso. La storia italiana dell’idea di agenzia amministrativa, a partire dal Progetto ’80, evidenzia un leitmotiv: la relazionalità dell’agenzia rispetto a una molteplicità di operatori e la missione ad essa assegnata di creare collegamenti, raccordi, sinergie, interazioni tra una pluralità di amministrazioni coinvolte in determinati settori. Un filo rosso sembra congiungere tutte le singole esperienze esaminate: l’agenzia amministrativa è una struttura che viene chiamata ad operare a servizio dell’intera rete di attori pubblici del settore al quale è preposta, ponendosi come referente unitario di una pluralità di amministrazioni pubbliche collocate a livelli istituzionali diversi. Il coordinamento della molteplicità istituzionale senza forme di sovraordinazione o coercizione rispetto ad essa; la progettualità eretta a strumento per promuovere sinergie condivise tra gli operatori; la specializzazione tecnica come fattore legittimante l’autorevolezza e l’autonomia di una struttura che si pone al servizio di altre strutture, per farle interagire e operare armonicamente, così da migliorare nel risultato finale l’efficienza dell’intero sistema. Si tratta delle radici profonde di un core identitario delle figure denominate, nel tempo, “agenzie” dal legislatore: un valore unificante che, nelle conclusioni della ricerca, si propone di qualificare come principio di multireferenzialità.

Introduzione allo studio delle agenzie amministrative. Origini e trasformazioni dell’idea di agenzia (Quaderni dell’I.S.U.F.I. – Università degli Studi di Lecce, n. 3)

MONTEDURO, MASSIMO
2004

Abstract

A partire dagli anni ottanta del XX secolo il legislatore italiano ha fatto ricorso, in misura crescente, al nomen “agenzia” per designare nuove strutture amministrative preposte a settori nevralgici di attività. Di conseguenza, la dottrina ha iniziato ad interrogarsi sulle caratteristiche dell’emergente fenomeno, senza però pervenire a soluzioni condivise. La monografia assume che, nell’esperienza italiana, il significante “agenzia” connoti un’idea-processo, da tempo in corso, più o meno sotterraneamente, nella dottrina e nella legislazione: un’idea di agenzia che si va evolvendo sulla base di un processo di sedimentazione concettuale, tuttora in fieri, su più piani, al quale concorrono, sincronicamente o diacronicamente, fattori esogeni e fattori endogeni di influenza. Viene dunque assunta una prospettiva di indagine aperta al tentativo di cogliere, al di là della parzialità e caducità del dato normativo contingente, delle linee evolutive profonde, rintracciabili solo dilatando l’orizzonte della ricerca sia nella dimensione spaziale che in quella temporale. Tra i fattori esogeni, viene esaminata l’influenza esercitata da esperienze giuridiche di altri ordinamenti: in una prima fase storica, le agenzie proliferate (nel segno dell’atipicità) negli U.S.A. e (nel segno della tipicità) in Svezia; successivamente, le agenzie europee istituite in seno all’ordinamento comunitario; da ultimo, l’emulazione del modello delle Next Steps Agencies, affermatosi in Gran Bretagna a partire dal 1988 e tradotto in Italia dal D.lgs. n. 300 del 1999. Tra i fattori endogeni di codeterminazione dell’idea di agenzia nell’ambito della vicenda italiana, invece, si esamina l’intenso dibattito dottrinale e politico sviluppatosi negli anni settanta dello scorso secolo: già nel 1969, infatti, nel pieno dell’intensa (quanto breve) stagione della “programmazione economica”, il Rapporto preliminare al programma economico nazionale 1971-1975, denominato Progetto ’80, aveva proposto il varo, su larga scala, di un inedito modello di “amministrazione-agenzia”. La monografia, dopo un esame analitico della vicenda normativa delle agenzie in Italia, propone la seguente tesi. Anche il recente processo di emulazione delle Next Steps Agencies nel nostro ordinamento non ha eliso il portato della sedimentazione storico/concettuale dei decenni precedenti in ordine all’idea “italiana” di agenzia: di contro, si è verificato un interessante processo di ibridazione che ha consentito un’ulteriore evoluzione dell’idea originaria, senza tuttavia sopprimerne il nucleo essenziale di senso. La storia italiana dell’idea di agenzia amministrativa, a partire dal Progetto ’80, evidenzia un leitmotiv: la relazionalità dell’agenzia rispetto a una molteplicità di operatori e la missione ad essa assegnata di creare collegamenti, raccordi, sinergie, interazioni tra una pluralità di amministrazioni coinvolte in determinati settori. Un filo rosso sembra congiungere tutte le singole esperienze esaminate: l’agenzia amministrativa è una struttura che viene chiamata ad operare a servizio dell’intera rete di attori pubblici del settore al quale è preposta, ponendosi come referente unitario di una pluralità di amministrazioni pubbliche collocate a livelli istituzionali diversi. Il coordinamento della molteplicità istituzionale senza forme di sovraordinazione o coercizione rispetto ad essa; la progettualità eretta a strumento per promuovere sinergie condivise tra gli operatori; la specializzazione tecnica come fattore legittimante l’autorevolezza e l’autonomia di una struttura che si pone al servizio di altre strutture, per farle interagire e operare armonicamente, così da migliorare nel risultato finale l’efficienza dell’intero sistema. Si tratta delle radici profonde di un core identitario delle figure denominate, nel tempo, “agenzie” dal legislatore: un valore unificante che, nelle conclusioni della ricerca, si propone di qualificare come principio di multireferenzialità.
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